光伏发电项目土地合规性问题一直是光伏项目法律尽调的重点,国土资源部、国家林业局等单位为支持光伏发电产业的发展,也多次出台相关政策文件,本文根据目前光伏发电项目土地管理相关政策文件,对项目土地合规性问题进行简要分析。
一、目前我国土地类型
根据我国《土地管理法(2019版)》第四条的规定,国家编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地,包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
二、目前关于光伏项目用地的政策文件
(1)国土资源部等八部门于2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号);
(2)国家林业局于2015年11月出台的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发[2015]153号);
(3)国土资源部办公厅于2016年10月发出的《关于光伏发电用地有关事项的函》(国土资厅函[2016]1638号);
(4)国土资源部于2017年10月出台的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号);
(5)国土资源部2015年发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》(国土资规〔2015〕11号);
三、光伏发电项目用地合规性问题
根据《光伏发电站工程项目用地控制指标》,光伏发电站工程项目用地包括光伏方阵用地、变电站及运行管理中心用地、集电线路用地和场内道路的用地四个部分。分析前述政策文件可知,对光伏发电站项目用地,其基本规则可总结为:
1、一般光伏电站项目
(1)光伏方阵用地:使用农用地的,需办理农用地转建设用地手续;使用未利用地的,可按原地类认定,不改变土地用途,用地允许以租赁等方式取得,双方签订好补偿协议,用地报当地县级国土资源部门备案。
(2)变电站及运行管理中心用地:使用农用地的,需办理农用地转建设用地手续;使用未利用地的,需办理建设用地手续。
(3)集电线路用地和场内道路:使用农用地的,需办理农用地转建设用地手续;使用未利用地的,需办理建设用地手续。
2、“林光互补”光伏电站项目
(1)光伏方阵用地禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地,以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。
(2)对森林资源调查属宜林地但第二次全国土地调查确定为未利用地的土地,应确保使用的宜林地不改变林地的性质。
(3)光伏电站使用林地必须依法办理使用林地审核审批手续。电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续,运营期由项目业主通过租赁等方式使用林地。
3、“光伏扶贫”光伏电站项目
(1)光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的,在不破坏农业生产条件的前提下,可不改变原用地性质。
(2)变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,依法办理建设用地审批手续;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
(3)场内道路用地可按农村道路用地管理。
4、“农光互补”“渔光互补”等光伏复合项目
(1)利用永久基本农田以外的农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质;在保障农用地可持续利用的前提下,省级能源管理部门会同国土资源部门等研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准,并明确监管措施,避免对农业⽣产造成影响。使用永久基本农田以外的耕地布设光伏方阵的情形,应当从严提出要求,除桩基用地外,严禁硬化地面、破坏耕作层,严禁抛荒、撂荒;光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的,除桩基用地外,不得硬化地面、破坏耕作层,否则,应当依法办理建设用地审批手续,未办理审批手续的,按违法用地查处。
(2)变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理,依法办理建设用地审批手续;采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地,实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式。
(3)场内道路用地可按农村道路用地管理。
附:部分地方政府光伏复合项目用地规定(图片来源见水印)
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